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　　定點(diǎn)飯店制度曾被視為遏制公務(wù)浪費(fèi)的重要舉措。然而記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一制度在實(shí)施過程中，卻暗藏著種種貓膩，比如通過高開、虛開發(fā)票將本不應(yīng)有的消費(fèi)納入公務(wù)報(bào)銷范疇。這一制度本應(yīng)產(chǎn)生的減少開支、監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)的效果，都顯得不夠理想

　　原標(biāo)題：定點(diǎn)飯店暗藏利益鏈

　　法治周末記者　孫政華

　　不久前的上海法官“招嫖門”讓一個(gè)名詞悄然成為輿論焦點(diǎn)——黨政機(jī)關(guān)出差會議定點(diǎn)飯店(以下簡稱“定點(diǎn)飯店”)。

　　年底歲末，政府機(jī)關(guān)、科研院所會議“扎堆”進(jìn)行，定點(diǎn)飯店一時(shí)間又變得炙手可熱。

　　財(cái)政部于2006年首推定點(diǎn)飯店制度，按照最初的設(shè)想，定點(diǎn)飯店制度可利用政府采購優(yōu)勢降低行政成本，又便于加強(qiáng)對公務(wù)消費(fèi)的管理和監(jiān)督。

　然而記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，定點(diǎn)飯店這個(gè)名號炙手可熱的背后卻有著各種隱形利益的交織。

　　看似賠本的協(xié)議價(jià)

　　卻可帶來更多額外收入

　　劉先生是北京一家四星級酒店銷售部門的負(fù)責(zé)人，去年1月，他所在的酒店在政府采購招投標(biāo)中突圍，成為政府采購指定會議點(diǎn)。對他們而言，這是成功擠掉了一批競爭者，取得了“階段性勝利”。

　　按照《中央國家機(jī)關(guān)出差和會議定點(diǎn)管理辦法》(試行)，定點(diǎn)飯店實(shí)行動態(tài)管理，兩年一定。

　　不過相比于2500元/天的單間門市價(jià)，劉先生的酒店目前開出的協(xié)議價(jià)只有360元/天，可以說是“跳樓價(jià)”。所謂“協(xié)議價(jià)”，就是飯店提供給黨政機(jī)關(guān)工作人員出差或者會議的折扣價(jià)。

　　據(jù)記者了解，協(xié)議價(jià)大大低于飯店的門市價(jià)格的情況很普遍。因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)政部的要求，形式上，定點(diǎn)飯店是有一“定”之規(guī)的，即首先，定價(jià)格——當(dāng)前定點(diǎn)飯店協(xié)議價(jià)中套房價(jià)格低于600元/天，標(biāo)間和單間價(jià)格低于300元/天。而遇到旺季，價(jià)格可以有一定的上?。黄浯危鞒?mdash;—工作人員在預(yù)訂、住宿、開會、報(bào)銷時(shí)有相應(yīng)的嚴(yán)格流程。

　　數(shù)據(jù)顯示，在北京，五星級定點(diǎn)飯店有50多家。記者了解到，一家位于長安街附近的五星級酒店大床房門市價(jià)格是3000元/天，協(xié)議價(jià)格為300元/天，而標(biāo)價(jià)3200元/天的豪華雙床房協(xié)議價(jià)格為400元/天；建國門附近一家著名的老牌五星級酒店標(biāo)價(jià)8000元/天的豪華套間，協(xié)議價(jià)格為650元/天；石景山區(qū)的一家新建五星級酒店里標(biāo)價(jià)3666元/天的行政標(biāo)間協(xié)議價(jià)格為280元/天……五星級酒店的協(xié)議價(jià)格不少都是門市價(jià)的一到二折，甚至更低。

　　這個(gè)定價(jià)在一些業(yè)內(nèi)人士看來是匪夷所思的。資料顯示，一般的大型酒店每天的固定支出就能達(dá)到70萬元，加上各種變動成本，高端酒店的運(yùn)營成本是非常高的?！妒找婀芾?mdash;—有效實(shí)現(xiàn)飯店收益最大化》一書的作者、有20余年酒店從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的網(wǎng)友胡質(zhì)健在微博上表示，對五星級酒店來說，300元/天的政府采購價(jià)連成本都難抵消，加上其他開銷，(表面上來看)這筆生意無利可圖。

　　如此虧本的買賣為何各大酒店卻紛紛爭著做？

　　對此，劉先生毫不諱言：“對于定點(diǎn)飯店的競標(biāo)，酒店是樂此不疲。成為定點(diǎn)飯店后就無形中為供應(yīng)商免除了巨額廣告等方面的營銷費(fèi)用，進(jìn)而能夠提升企業(yè)的形象和競爭力。作為消費(fèi)群體的政府及其職能部門，是定點(diǎn)飯店賓館較為穩(wěn)定的客戶群體；而普通消費(fèi)者對飯店來說，則是不確定的客戶，這方面的收入并不穩(wěn)定。成為定點(diǎn)飯店我們可以‘穩(wěn)賺不賠’且名利雙收，并使競爭者喪失大量穩(wěn)定客源。”

　　劉先生進(jìn)一步透露，形式上看，根據(jù)協(xié)議價(jià)，政府消費(fèi)者的每天住宿費(fèi)收入可能并不高或者還可能導(dǎo)致酒店賠本，但公務(wù)人員下榻這些酒店后，當(dāng)?shù)氐闹T多朋友、企業(yè)家或老板為了盡地主之誼而專門到這些定點(diǎn)飯店拜訪、宴請這些公務(wù)員的現(xiàn)象非常普遍，而這方面的應(yīng)酬費(fèi)用帶給定點(diǎn)飯店的高額收入，則遠(yuǎn)非較低的住宿“協(xié)議價(jià)”可比擬。換言之，定點(diǎn)飯店看重的并非只是區(qū)區(qū)的“協(xié)議價(jià)”，更多的則是可以預(yù)期的其他方面的收入。

　　不開會也可開發(fā)票

　　定點(diǎn)飯店難遏公款消費(fèi)

　　記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然定點(diǎn)飯店的協(xié)議價(jià)格很低，但實(shí)際操作中，能夠以協(xié)議價(jià)入住并非易事。

　　《2013-2014年度北京地區(qū)黨政機(jī)關(guān)出差和會議定點(diǎn)飯店名單》顯示，北京共有黨政機(jī)關(guān)出差定點(diǎn)飯店131家、會議定點(diǎn)飯店324家，在財(cái)政部主辦的“黨政機(jī)關(guān)出差會議定點(diǎn)飯店查詢網(wǎng)”(以下簡稱“查詢網(wǎng)”)上，這些飯店的具體位置、空房情況和協(xié)議價(jià)格都可以查到。

　　根據(jù)《中央國家機(jī)關(guān)出差和會議定點(diǎn)管理辦法》(試行)，中央國家機(jī)關(guān)工作人員出差實(shí)行定點(diǎn)住宿，中央事業(yè)單位工作人員出差暫不實(shí)行定點(diǎn)住宿，中央國家機(jī)關(guān)和直屬事業(yè)單位實(shí)行定點(diǎn)辦會。

　　記者以某部委直屬事業(yè)單位年底開總結(jié)大會的名義向多家定點(diǎn)飯店撥打電話，幾家北京的三星或四星級酒店均給出了高出協(xié)議價(jià)的價(jià)格。記者提出按照協(xié)議價(jià)入住，其中一家三星級酒店表示，如果按照協(xié)議價(jià)則比較麻煩，需要與領(lǐng)導(dǎo)溝通，之后便無下文。另一位四星級酒店銷售經(jīng)理告訴記者，年底這個(gè)時(shí)候正是旺季，想要以協(xié)議價(jià)入住基本上很困難，而且“發(fā)票抬頭寫黨政機(jī)關(guān)的就比較麻煩，需要與領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商”。

　　在查詢網(wǎng)上，一家酒店明明顯示有空房，但記者卻被告知客滿，該酒店稱網(wǎng)站的顯示“不準(zhǔn)確”。

　　一位長期從事會務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員說，他某次在旺季的時(shí)候到深圳聯(lián)系住宿，按照協(xié)議價(jià)應(yīng)該是500元至600元/天，但結(jié)果談下來卻是3600元/天，“高得離譜，但沒有辦法”。

　　這些難道都是過低的“協(xié)議價(jià)”惹的禍？

　　劉先生告訴記者，在酒店住宿的旺季，住宿率達(dá)到95%的時(shí)候一般就不考慮會議接待了，“既麻煩，價(jià)格又上不去”。

　　但劉先生說，實(shí)際操作中，最終價(jià)格高于協(xié)議價(jià)的情況并不罕見，盡管住宿費(fèi)被鎖定在管控價(jià)格之內(nèi)，但加上餐飲費(fèi)，酒店仍可保持利潤。很多情況下是這么操作的，比如協(xié)議價(jià)是400元/天，門市價(jià)是800元/天。在房源充足的情況下，經(jīng)過操作酒店找出房源緊張等托詞，最終以600元/天成交。而會議室的規(guī)格、聚餐餐桌等數(shù)量可以虛報(bào)，將住宿費(fèi)攤到會議費(fèi)里，其中的貓膩外人很難看出來。

　　“其實(shí)，根據(jù)規(guī)定，定點(diǎn)飯店給政府機(jī)關(guān)開具的政采結(jié)算單中會詳細(xì)填寫會議天數(shù)、人數(shù)、總額等，供會議舉辦單位報(bào)銷使用。位于北京地區(qū)的定點(diǎn)飯店則需要將相關(guān)接待資料和結(jié)算單據(jù)按季度向國管局提交，便于國管局配合財(cái)政部對國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)會議費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行督查。但賬面情況和實(shí)際會議情況往往不相符合。結(jié)算單可以根據(jù)會議方的要求來填寫。”前述長期從事會務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員告訴記者。

　　該長期從事會務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員透露，事實(shí)上在發(fā)票層面可以操作的方法還有很多。比如說，開會餐標(biāo)是每人200元，而實(shí)際可能吃到了每人300元。很簡單，如果有10人參會，就可以報(bào)稱20人或30人。“沒有人去核實(shí)，再說怎樣核實(shí)呢？只要跟領(lǐng)導(dǎo)打好招呼，一點(diǎn)問題都沒有”。

　　“開會時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，會議通知到的人員不一定都能來，或者有時(shí)開三天的會，很多人只住了一兩天就走了。而且，即便人少但吃飯的桌數(shù)可以多，吃幾桌飯政策是無法控制的。還有很多中午休息的房間發(fā)票是按照整天房價(jià)開出的，但酒店實(shí)際只是收取了半天的房價(jià)。”那位長期從事會務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員對記者坦言，財(cái)務(wù)報(bào)賬只要能夠自圓其說，會期、住宿、餐標(biāo)、會議室規(guī)格都是可以做文章的，“幾十人的會議操作下來就可以有幾萬元的差額”。

　　有資料顯示，全國31個(gè)省(區(qū)、市)的4740家定點(diǎn)飯店，在“檔次適中，價(jià)格合理”的原則之下，四星級和五星級的酒店數(shù)量仍接近一半，奢華服務(wù)項(xiàng)目屢見不鮮，而虛報(bào)消費(fèi)官員人數(shù)“做假發(fā)票”，已成為某種潛規(guī)則。

　　實(shí)際調(diào)查中，一位五星級酒店經(jīng)理最終干脆問記者：“這個(gè)會議是實(shí)際要開還是只是要發(fā)票報(bào)賬？”這位經(jīng)理表示，如果只是要發(fā)票也可以操作，但要收取6%以上的稅率款。

　　“協(xié)議供貨”缺法規(guī)范

　　后續(xù)監(jiān)督懲治需加強(qiáng)

　　本是為了控制和監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)而出臺的定點(diǎn)飯店制度，為何會有如此多可操作的灰色空間？

　　“定點(diǎn)飯店‘定了就完’，監(jiān)督缺失導(dǎo)致亂象叢生。”這是反腐專家、國家行政學(xué)院竹立家教授對定點(diǎn)飯店現(xiàn)狀的概括。

　　竹立家對記者說，事實(shí)上，許多飯店并不是真正通過招標(biāo)的形式進(jìn)入定點(diǎn)飯店名單的，而是通過與機(jī)關(guān)的辦公室、后勤等部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人員的“關(guān)系”拿到內(nèi)定的資格。

　　招投標(biāo)律師姚增坤對法治周末記者強(qiáng)調(diào)，定點(diǎn)飯店招投標(biāo)往往存在圍標(biāo)(即幾個(gè)投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行投標(biāo)，通過限制競爭，排擠其他投標(biāo)人，使某個(gè)利益相關(guān)者中標(biāo))的現(xiàn)象，競爭實(shí)際上也是一個(gè)小小圈子里的幾個(gè)人的小小競爭，很可能結(jié)果早已內(nèi)定。但其形式上是完全合法合規(guī)的，從文書、程序形式審查上找不出任何漏洞。

　　“推行定點(diǎn)飯店制度的初衷，一是利用團(tuán)購優(yōu)勢降低出差和會議開支；二是便于對相關(guān)費(fèi)用報(bào)銷進(jìn)行監(jiān)管。這么多年下來，定點(diǎn)飯店早已成為香餑餑而被業(yè)內(nèi)激烈爭搶，但其本應(yīng)產(chǎn)生的減支、監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)的效果，顯然都不夠理想。‘埋單者’既不是理性的消費(fèi)者，定點(diǎn)飯店也不是充分的競爭者，定點(diǎn)飯店甚至成為腐敗的溫床。”姚增坤律師說。

　　北京市遼海律師事務(wù)所谷遼海律師在接受法治周末記者采訪時(shí)，則詳細(xì)分析了對定點(diǎn)飯店的監(jiān)督管理中可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。

　　谷遼海表示，某酒店成為黨政機(jī)關(guān)會議和出差定點(diǎn)飯店，一般是在政府采購的非法定方式即“協(xié)議供貨”的采購模式下誕生的，這種采購方式來源于歐盟公共采購法律體系下的“框架協(xié)議”，即采購部門最初采購時(shí)，并不知道公共部門未來所需會議場所或餐飲住宿服務(wù)的確定時(shí)間、確切數(shù)量或確定金額，但為了確保未來某一時(shí)間內(nèi)獲取這方面的服務(wù)，政府采購部門一般會根據(jù)使用條件事先設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，通過“公開招標(biāo)”等競爭性采購方式，邀請酒店賓館等方面的潛在供應(yīng)商參與采購。

　　谷遼海補(bǔ)充道，定點(diǎn)飯店相關(guān)的交易過程通常包括政府采購合同的兩個(gè)授予階段：在第一階段，根據(jù)“公開招標(biāo)”等采購工具，按照參與供應(yīng)商對采購文件的響應(yīng)程度，從中遴選出若干名所謂的“中標(biāo)供應(yīng)商”，隨后，采購部門與這些“中標(biāo)供應(yīng)商”訂立一項(xiàng)框架協(xié)議；在采購的第二階段，當(dāng)未來某一時(shí)間使用單位產(chǎn)生特定需求時(shí)，才會發(fā)生第二階段的供應(yīng)服務(wù)的政府采購合同，于是這些中標(biāo)的酒店賓館開始成為我國法律意義上的中標(biāo)供應(yīng)商，從而與采購部門正式形成政府采購合同的法律關(guān)系。

　　“此類‘協(xié)議供貨’的采購模式在我國政府采購領(lǐng)域運(yùn)營約有十余年歷史，是在沒有任何法律和行政法規(guī)的情況下進(jìn)行的。”谷遼海說，“協(xié)議供貨”是一種獨(dú)立的采購工具，不屬于我國現(xiàn)行政府采購法所規(guī)定的法定采購工具之一，在國內(nèi)，也沒有法律規(guī)定“協(xié)議供貨”的適用范圍。

　　“從相關(guān)政策來看，財(cái)政部對客房的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是各級政府采購中心在采購環(huán)節(jié)需要執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，為了能夠成為中標(biāo)供應(yīng)商，各飯店通常均能夠提供低于前述標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格。但通常情況下，政府采購部門不負(fù)責(zé)政府合同履行階段的監(jiān)督。”谷遼海說，比如每年各政府部門在定點(diǎn)飯店的具體消費(fèi)情況如何，實(shí)際執(zhí)行的定價(jià)是多少，定點(diǎn)飯店是否嚴(yán)格遵守合同約定，有無違規(guī)情況，來源于政府部門消費(fèi)的公共資金所占比例究竟有多少，這方面的諸多信息，各采購部門均無法掌握。

　　《中央國家機(jī)關(guān)出差和會議定點(diǎn)管理辦法》(試行)規(guī)定，對定點(diǎn)飯店的監(jiān)督檢查工作，由財(cái)政部委托省、地級財(cái)政部門負(fù)責(zé)，北京地區(qū)委托國管局負(fù)責(zé)。對定點(diǎn)飯店有超過協(xié)議規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、提供虛假發(fā)票等行為的，一經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，第一次口頭警告，第二次書面警告，第三次取消定點(diǎn)飯店資格，并不得參加下一輪次的招標(biāo)。

　　谷遼海指出，集中采購機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對政府采購合同履行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，需要掌握合同執(zhí)行方面的具體信息；同時(shí)，搜集定點(diǎn)飯店違約、違規(guī)以及遭遇投訴的相關(guān)信息并及時(shí)給予披露，若違法情形嚴(yán)重則需要將其納入供應(yīng)商的黑名單，在一定時(shí)限內(nèi)禁止該供應(yīng)商成為定點(diǎn)飯店；再者，各級政府財(cái)政監(jiān)管部門需要定期對此類政府采購合同進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。

　　“而且，立法機(jī)關(guān)需要制定有關(guān)協(xié)議供貨的相關(guān)規(guī)范性法律文件，為實(shí)踐部門提供可操作的統(tǒng)一規(guī)程。”谷遼海說。